胡玉鸿：全过程人民民主的法治表达

期刊是传播主流意识形态、发布学术研究成果的重要平台，法学期刊更是研究和宣传习近平法治思想、推进法治中国建设的主要阵地。以下即以我在法学刊物上发表的论文为例，来探讨如何通过学者的研究，加深对中国特色社会主义法治理论的理解。我论文的主题是《全过程人民民主的法治表达》。众所周知，没有民主就没有法治，这是法治理论中人们所普遍认同的基本道理。在党的二十大报告中，全过程人民民主是浓墨重彩的高频词，在八个段落中提到了全过程人民民主，并且报告的第六部分更是以“发展全过程人民民主、保障人民当家作主”作为标题，这也足见全过程人民民主在中国特色社会主义事业中的份量和地位。

但是如何来落实全过程人民民主呢？这就离不开法治。习近平总书记指出，我们要健全民主制度、拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善法治保障。所以从这个意义上来说，需要通过法治来保障全过程人民民主。有关全过程人民民主的建设目标，习近平总书记是以全过程人民民主的制度化、规范化和程序化来进行表述的。在这里，我选择从制度化角度来论证法治保障的方式或者路径。

一、全过程人民民主制度化必须依靠法治保障

民主本身是一种人民当权的国家制度，所以需要以法律，特别是以宪法来加以确认和保障

因为像列宁所指出的一样，民主是国家形式、国家形态的一种。就此而言，民主关系到国家形态、国家形式，因而就需要在法律中得以体现。宪法作为国家的根本大法，是民主制度的法律化，为此，民主国家的宪法要把民主的理念、价值、规范通过宪法文本得以体现。比如我国宪法第一条规定了人民民主专政的国体，第二条规定人民代表大会的政体，第三条把民主集中制作为中华人民共和国国家机构的组织和活动原则。我国宪法正文的前三个条文都和民主息息相关，这也表明了我们国家宪法的民主底色。

民主代表着人民当家作主的政治与法律地位，需要通过宪法和法律来加以落实

我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，由此我们可以得到三个基本结论：第一，国家的权力来自于人民权利的让渡，因而人民是国家权力最终的拥有者和行使者；第二，国家所拥有的权力必须要通过人民意志能够表述的宪法和法律来予以明确；第三，国家是在人民授予权力之下进行管理，所以所有的国家机关都是为人民谋福祉的政权机构。人民当家作主的地位，也就是习近平总书记一再提到的人民主体地位。

民主必须转化为实际的权利，才能够成为人民管理国家和社会事务的权能

为此必须要通过权利的规定来使得人民当家作主的权利得以彰显。我国宪法第34条、35条、41条都已经就人民的政治权利做了规定。并且在习近平总书记的相关文献中，还就人民的民主权利进行了更为精确的提炼并拓展了权能的范围。比如除了宪法文本上所讲的权利以外，人们权利的范围还包括管理权、决策权、知情权、参与权、表达权等这些权利类型。

民主体现为一定的法律诉求，需要通过法律设置的管道来得以实践

民主在社会生活中，主要表现为人民群众为了维系权利和利益而提出的正当诉求，因而也必须通过法治的方式来加以回应和保障。民主在一定意义上说也就是民意，所以讲民主也就要求尊重民意。为此，对于事关公共事务的决策，以及涉及个人切身利益的事项，人民群众有权发声，提出主张、表达诉求。所以我们要通过制度化的渠道让民意得以吸纳，这样才能够使国家机关和人民之间有直接的交流或者互通。

二、全过程人民民主制度化的法治载体

人民代表大会制度是最重要、最基础的根本政治制度

习近平总书记指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。所以在这个意义上，它是一种根本的政治制度，也就意味着它是最重要、最基础的政治制度。为什么把人大置于这样高的地位？主要就是因为人民代表大会是人民主权的行使者和看守者，体现人民根本意志，是行使立法权、监督权、决定权、任免权的国家权力机关。所以它不是像三权分立政体之下那样的立法机关，它是统一行使人民主权国家的权力机关。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

人民政协是中国国家治理体系的重要组成部分，也是中国共产党领导中国人民发展社会主义民主、开辟中国之治的重要制度设计和治理平台。在全过程人民民主当中，其具有独特优势，因为全过程人民民主是以协商民主的基本方式来进行的，而政协恰恰就是专门的协商民主的最重要的平台，或者说最重要的制度设计。

民族区域自治制度

民族区域自治制度是让少数民族公民在民族区域范围内进行自治，管理本民族、本地区的内部事务。所以在这个意义上，它是把自治和平等结合起来，有利于保障少数民族的公民享有当家作主的政治权利和法律权利。

基层民主自治制度

基层民主是全过程人民民主的重要体现。因为这个制度保证了人民群众在日常生活中对国家和社会事务的直接参与，直接的管理体现在全过程人民民主的持续性、广泛性与覆盖面，也是保证人民当家作主地位的最为常态、真实、生动的写照。

虽然上面提到的是几个正式的政治和法律制度，但是协商民主是一个非常值得关注的制度。协商民主是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。它以商量为形式，在保障主体平等的基础上，面对面交流沟通；以真实为追求，在社会共识形成的过程中，要真情倾听、真实反映、真情关心；它以共识为目标，使得人们在交流讨论过程中，能够达成共识。协商民主改变了管理民主、选举民主的单一方式，使得人与人之间或者个人和社会团体、社会组织以及国家机关之间能够平等地协商。

三、在全过程人民民主制度化法治保障中需要厘清的几个问题

要祛除民主运行过程中的人治因素

在全过程人民民主制度化的推行进程中，必须要祛除民主运行过程中的人治因素。习近平总书记言道，文化大革命期间，民主法制遭到了严重破坏，由此中国共产党人得出了一个结论：什么时候法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候法治松弛，什么时候就国乱民怨。那么全过程人民民主中最大的危险是什么？就是我们所讲的制度跟着人走。所以邓小平同志一直强调，为了保障人民民主必须加强法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，也不因领导人的看法和注意力的改变而改变。习近平总书记也对此做了重申。所以要把全过程人民民主的内容予以法律化、定型化，从而确保其权威及其执行力。

要通过法治来防范大民主等非理性的制度设置

要保证全过程人民民主的制度化，还必须通过法治来防范大民主等非理性的制度设置。所谓“大民主”，典型者就是在七五年、七八年宪法中所提到的大鸣、大放、大字报、大辩论，当时认为它是人民群众创造的社会主义革命的新形式。邓小平同志后来指出，这种制度设计，是用大跃进的做法来推行民主，只能助长动乱。实际上今天网络上的诸多非理性言论，也可以看作是这种流毒的延伸。

要注重对少数的保护

推进全过程人民民主，在保障了最大多数人的权利和利益的同时，也要注重对少数的保护。换句话说，即防范“多数暴政”。习近平总书记就提到，在协商的过程当中，既要倾听大多数人的意见，也要尊重少数人的意见，这就很好地处理多数和少数的关系。实际上在我们国家的宪法制度中，本身就有保护少数的制度安排，比如每个民族都起码有一位全国人大代表，再比如宪法的修改必须由三分之二以上的多数通过，表面上看是为了提高宪法修改的门槛，但是三分之二本身也意味着三分之一就有足够的力量来反对三分之二。所以，这也是保护少数的很好的做法。

（作者：胡玉鸿，华东政法大学人权研究院和习近平法治思想研究中心教授、博士生导师，《法学》主编）

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